Центральный Банк Российской Федерации как мегарегулятор финансового рынка в России

Финансовый рынок в любой стране, в том числе и в России, является комплексом, состоящим из различных активов, услуг и участников. Международные интеграционные процессы, а также углубление взаимодействия между различными отраслями национальной экономики и усложнение ее структуры объясняют необходимость в эффективном регулировании отношений, складывающихся на финансовом рынке.

Множество внутренних взаимосвязей участников финансового рынка нивелирует различия между рисками банковского дела, ценных бумаг и страхования. И как следствие, финансовый рынок воспринимается как единая система со множеством элементов, нуждающаяся в общих правилах ее функционирования, не исключая, конечно, и специфику регулирования ее отдельных секторов.

Уже в течение нескольких лет в Российской Федерации основные полномочия по регулированию, контролю и надзору в данной области принадлежат Центральному банку Российской Федерации (Банку России). Наделение Банка России новыми для него полномочиями стало поводом для использования такого неофициального понятия, как «мегарегулятор». В настоящей статье рассматривается роль Центрального банка Российской Федерации как мегарегулятора финансового рынка в России.

История создания мегарегулятора финансового рынка в России

Вплоть до реформирования системы регулирования, контроля и надзора в сфере финансового рынка существовавший в Российской Федерации порядок осуществления указанной деятельности был таковым, что она распределялась между несколькими органами государственной власти, обладающими известной долей самостоятельности. Так, полномочия в области регулирования финансового рынка находились в руках Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Минфина России, Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР России) и Банка России. Надзорные полномочия были сосредоточены в руках Банка России (надзор за банковским сектором и субъектами национальной платежной системы) и Федеральной службы по финансовым рынкам (надзор за рынком ценных бумаг, страховым сектором, частично за деятельностью государственных пенсионных фондов, микрофинансовых организаций и ряда других сегментов финансового рынка). Кроме того, отдельные полномочия в области надзора имелись и у служб, находящихся в ведении Минфина России. Надзор за негосударственными пенсионными фондами осуществлял Минтруда России.

Таким образом, следует, прежде всего, констатировать сегментированность системы регулирования, контроля и надзора за финансовым рынком, которая нередко приводит к рассогласованности действий, запаздыванию в принятии решений как в регулятивной сфере, так и в сфере осуществления надзора.

В 2013 году в федеральный закон от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» были внесены существенные изменения, в значительной мере изменившие полномочия и структуру Банка России. В общем виде, указанные изменения заключаются в следующем:

• Правительство РФ, совместно с Банком России, определяет политику в области финансовой стабильности и развития финансовых рынков;
• закрепляется передача Банку России функции по регулированию и надзору за небанковскими финансовыми организациями;
• расширяется состав Совета директоров Банка России: теперь в его состав входят 14 членов вместо 12, без учета Председателя ЦБ РФ;
• создается Комитет финансового надзора в Банке России (по аналогии с Комитетом банковского надзора);
• видоизменен Национальный банковский совет – формально, высший орган Банка России: изменено название на «Национальный финансовый совет», дополнен состав, пересмотрена компетенция;
• регламентируются вопросы взаимодействия Банка России с саморегулируемыми организациями.

Вместе с этими изменениями произошла и реорганизация в структуре федеральных органов исполнительной власти. Так, ФСФР России становится службой Банка России по финансовым рынкам (на начальном этапе) с последующей полной интеграцией (то есть, ФСФР как отдельный орган упраздняется). Таким образом, на базе Банка России создается мегарегулятор.

Главная цель создания мегарегулятора финансовых рынков заключается в предупреждении кризиса на финансовом рынке и своевременное реагирование на кризисные явления независимо от принадлежности того или иного сегмента финансового рынка.

Помимо этого, существует необходимость в совершенствовании качества регулирования, контроля и надзора на финансовых рынках, что должно включать в себя решение проблем, возникающих вследствие возможности применения разных стандартов к одним и тем же сегментам финансового рынка со стороны различных органов государственной власти и возможным нарастанием рисков в теневой банковской системе; создание эффективной системы надзора на финансовом рынке (включая создание эффективного консолидированного надзора за финансово-банковскими группами), ориентированной на учет текущих и потенциальных рисков.

Создание мегарегулятора дало положительный эффект, выраженный в том, что в отношении всех финансовых секторов были разработаны и стали применяться единые стандарты и технологии надзора.

В то же время, создание мегарегулятора на базе Центрального банка Российской Федерации приводит к возрастанию опасности монополии регулирования и, как следствие, снижению качества такого регулирования. Кроме того, в ряде секторов финансового рынка созданы и успешно функционируют саморегулируемые организации (об их роли на рынке будет сказано далее). Наконец, риск унификации регулирования и надзора за банками и иными профессиональными участниками финансового рынка может привести к чрезмерному регулятивному и надзорному обременению таких участников финансового рынка.

Что понимается под финансовым рынком

Финансовый рынок представляет собой такую форму экономического оборота, при которой возникает возможность для займов, депозитов, купли-продажи иностранной валюты, ценных бумаг, инвестиционных товаров (например, драгоценных металлов), страхования.

Необходимо отметить, что в Российской Федерации на законодательном уровне отсутствует определение понятия «финансовый рынок». Вместо этого в федеральных законах (финансовое, валютное, кредитное регулирование отнесено Конституцией Российской Федерации к предмету исключительного ведения Российской Федерации) используется смешанный подход для описания финансового рынка, при котором одновременно перечисляются как участники (субъекты), так и отдельные сферы финансового рынка, в отношении которых осуществляется контроль либо надзор.

Так, в соответствии со статьями 4, 56 и 76.1 федерального закона от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в Российской Федерации осуществляется регулирование, контроль и надзор за:

• кредитными организациями (банками) и банковскими группами;
• профессиональных участников рынка ценных бумаг (например, брокерами);
• управляющими компаниями инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда;
• специализированными депозитариями инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда;
• акционерными инвестиционными фондами;
• клиринговой деятельностью;
• деятельностью по осуществлению функций центрального контрагента;
• деятельностью организатора торговли;
• деятельностью центрального депозитария;
• репозитарной деятельностью;
• деятельностью субъектов страхового дела;
• негосударственными пенсионными фондами;
• микрофинансовых организаций;
• кредитными потребительскими кооперативами;
• жилищными накопительными кооперативами;
• бюро кредитных историй;
• актуарной деятельностью;
• кредитными рейтинговыми агентствами;
• сельскохозяйственными кредитными потребительскими кооперативами;
• деятельностью оператора инвестиционной платформы;
• ломбардами.

Как видно из представленного перечня всех участников финансового рынка, в отношении которых Банк России осуществляет регулирование, контроль и надзор, этих участников можно разделить на следующие группы: кредитные организации (банки), небанковские кредитные организации, некредитные финансовые организации.

Функции Банка России по регулированию, контролю и надзору в сфере финансового рынка

Для регулирования, контроля и надзора в сфере финансового рынка Центральный банк Российской Федерации осуществляет различные функции, для чего ему переданы соответствующие полномочия:

• во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, а также политику развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка;
• устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;
• устанавливает правила проведения банковских операций;
• осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;
• осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;
• принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их; принимает решения о государственной регистрации негосударственных пенсионных фондов;
• осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп); осуществляет регулирование, контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций;
• осуществляет регистрацию выпусков эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг, регистрацию отчетов об итогах выпусков эмиссионных ценных бумаг; контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах; регулирование, контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах;
• организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль;
• утверждает отраслевые стандарты бухгалтерского учета для кредитных организаций, Банка России и некредитных финансовых организаций, план счетов бухгалтерского учета для кредитных организаций и порядок его применения, план счетов для Банка России и порядок его применения;
• устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к российскому рублю;
• принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса Российской Федерации; принимает участие в разработке методологии составления финансового счета Российской Федерации в системе национальных счетов и организует составление финансового счета Российской Федерации; осуществляет официальный статистический учет прямых инвестиций в Российскую Федерацию и прямых инвестиций из Российской Федерации за рубеж; самостоятельно формирует статистическую методологию прямых инвестиций в Российскую Федерацию и прямых инвестиций из Российской Федерации за рубеж, перечень респондентов, утверждает порядок предоставления ими первичных статистических данных о прямых инвестициях, включая формы федерального статистического наблюдения;
• проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации, публикует соответствующие материалы и статистические данные;
• осуществляет контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком;
• осуществляет защиту прав и законных интересов акционеров и инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению;
• устанавливает порядок предоставления информации о лицах, которым кредитной организацией поручено проведение идентификации; устанавливает требования к правилам внутреннего контроля; устанавливает порядок идентификации клиентов и выгодоприобретателей; устанавливает квалификационные требования к специальным должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления; устанавливает требования к подготовке и обучению кадров - в части противодействия легализации доходов, полученных преступным путем;
• создает Центральный каталог кредитных историй - подразделение Банка России, которое ведет базу данных, создаваемую для поиска бюро кредитных историй, содержащих кредитные истории субъектов кредитных историй;
• устанавливает условия признания доминирующим положения кредитной организации, а также утверждает порядок установления доминирующего положения кредитной организации – в части защиты конкуренции.

Роль саморегулируемых организаций на финансовом рынке

Помимо Центрального банка Российской Федерации, регулирование деятельности участников финансового рынка осуществляется некоммерческими организациями, представляющими собой объединения таких участников – саморегулируемыми организациями. Другими словами, регулирование финансового рынка, с одной стороны, осуществляется посредством установления общеобязательных для всех участников рынка законодательных требований, а, с другой стороны, часть вопросов, связанных с установлением требований к финансовым организациям, порядку осуществления контроля и надзора за ними и применения к ним мер ответственности, разрешается (регулируется) самими участниками финансового рынка, объединяемыми такими саморегулируемыми организациями.

Саморегулирование в общем смысле представляет собой институт, в рамках которого совокупностью участников образуются, изменяются и аннулируются правила, не противоречащие нормам, содержащихся в нормативных правовых актах, регулирующие деятельность таких участников, и при этом участники вправе управлять поведением регулятора.

Целями деятельности саморегулируемых организаций, в соответствии со статьей 2 федерального закона от 13 июля 2015 года № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка», являются:

1) развитие финансового рынка Российской Федерации, содействие созданию условий для эффективного функционирования финансовой системы Российской Федерации и обеспечения ее стабильности;

2) реализация экономической инициативы членов саморегулируемой организации;

3) защита и представление интересов своих членов в Банке России, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления, судах, международных организациях.

Традиционно саморегулирование как отражение частных интересов в сфере финансовых рынков противопоставляется государственному регулированию, призванному обеспечивать публичные интересы. Однако саморегулируемые организации имеют двоякую природу: являются некоммерческими организациями, а, значит, субъектами гражданского права, с одной стороны, и органом саморегулирования, наделенным некоторыми публичными функциями, – с другой (то есть они содержат в себе элементы частного и публичного).

На финансовом рынке, от функционирования которого зависит экономическое положение государства, на первый план выходит не просто защита потребителей финансовых услуг, а создание эффективной модели регулирования, которая бы при минимальных издержках могла создавать стимулы и для развития рынка, и добросовестного ведения бизнеса, а также позволяла наиболее полно и быстро восстанавливать нарушенные права потребителей финансовых услуг. Именно этим, в первую очередь, и занимается мегарегулятор в лице Банка России.