Рассмотрение жалоб на нарушение процедуры торгов (ст. 18.1. 135-ФЗ)

Судя по объёмам денежных средств, числу участников и числу проводимых ежегодно процедур закупок (преимущественно посредством торгов), сфера государственных и муниципальных закупок использует инструмент торгов наиболее широко (все цифры есть в последних аналитических отчётах Минфина по 44-ФЗ и 223-ФЗ).

Также термин «торги» встречается и в других нормативных актах (к примеру, в статьях 447-449.1 ГК РФ), и в других сферах деятельности: при продаже / сдаче в аренду государственных и муниципальных земельных участков, при реализации имущества должника (в рамках исполнительного производства или на этапе конкурсного производства в банкротстве) и т.д.

Торги, будучи таким востребованным инструментом, не оставлены без внимания законодателя. В частности, весьма подробно урегулированы процедуры торгов в рамках законодательства о государственных и муниципальных закупках, включая вопросы обжалования действий, актов организаторов торгов, операторов электронных торговых площадок, государственных заказчиков (ЭТП).

Если этими лицами при проведении торгов допускаются какие-то ошибки, то почти всегда применяются правила ст.ст. 105-106 данного закона об обжаловании, а также Правила Административного регламента, утверждённого Приказом ФАС России от 19.11.2014 № 727/14.

Эти весьма подробные правила применяются как при подаче жалоб участниками закупок, действующими в рамках контрактной системы, так и антимонопольными органами при рассмотрении этих жалоб.

Однако, торги не являются привилегией закупок в рамках контрактной системы, а сфера государственных закупок – не единственная сфера, за которой «присматривает» антимонопольная служба.

Так, Статья 18.1. Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 17.02.2021) «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) также предусматривает некие правила, касающиеся порядка подачи и рассмотрения жалобы на нарушение процедуры торгов.

Давайте разберёмся, в каких торгах в случае нарушения можно ссылаться на ст. 18.1. Закона о защите конкуренции, и как выглядит процедура рассмотрения жалоб согласно данной статье.

Когда можно подать жалобу на нарушение процедуры торгов по ст. 18.1.?

Отвечая на вопрос «когда», мы исходим из содержания части 1 статьи 18.1., в которой законодатель весьма сложными формулировками пытается очертить тот круг отношений (то есть те торги), к которым могут быть в последствии применены правила данной статьи.

Попробуем более простым языком пересказать, о чём говорит законодатель в каждом из трёх пунктов части 1 статьи 18.1.

Если говорить кратко, то из сложных и весьма абстрактных формулировок пункта 1 части статьи 18.1. следует вывод о том, что статья 18.1. регламентирует порядок рассмотрения жалоб на нарушение процедуры любых торгов, предусмотренных законодательством РФ, исключая случаи применения ст.ст. 105-106 Закона о контрактной системе в сфере закупок. То есть пункт 1 части 1 статьи 18.1., исходя из формулировки, может применяться к следующим торгам:

• по реализации имущества должника в рамках исполнительного производства (ст. 87 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»);
• по продаже предприятия в целях реализации плана внешнего управления, а также продажи имущества должника с торгов в рамках конкурсного производства банкротного процесса (ч. 4 ст. 110, ст. 139 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»);
• по продаже и предоставлению в аренду земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ст. ст. 39.3, 39.6 ЗК РФ);
• по реализации приватизируемого государственного или муниципального имущества (ст. ст. 18 - 20, 22 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»);
• для заключения концессионного соглашения (ст. 21 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»);
• в целях заключения соглашения о разделе продукции (ст. 6 Федерального закона от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»);
• для продажи права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений (ст. 79 ЛК РФ);
• для предоставления права пользования участками недр (ст. 13.1 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 «О недрах»);
• торги в рамках закупочных процедур, проводимых по правилам Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»;

и т.д.

Кроме того, в части первой говорится обо всех торгах, которые были признаны несостоявшимися.

Также законодатель дополняет и без того широкий круг торгов, которые предполагают подачу жалоб именно по правилам ст. 18.1. Закона о защите конкуренции.

Если кратко, то пункты 2 и 3 части 1 статьи 18.1. позволяют субъектам градостроительных отношений (юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям) обжаловать акты и действия (бездействия) органов государственной власти, муниципальных органов, отдельных организаций (упомянем их далее) при осуществлении ими в отношении этих субъектов градостроительных отношений процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, утвержденные Правительством Российской Федерации.

На основе небольшого анализа этих трёх пунктов части 1 ст. 18.1., а также части 2 данной статьи, можно выделить следующие различные элементы, позволяющие в дальнейшем прибегнуть к ст. 18.1.:

1. Субъектами этих отношений с одной стороны являются а) юридические лица, предприниматели, физические лица, которые подали заявки на участие в торгах и их права были нарушены; б) те лица, чьё обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах (то есть это могут быть лица, которые по причине несоответствия требований заказчика нормативно установленным правилам не смогли участвовать в торгах или те, чьи заявки были отклонены по тем же причинам); в) субъекты градостроительных отношений, в отношении которых проводились процедуры из перечня исчерпывающих процедур в сфере строительства (или имелось требование осуществить процедуру, не включённую в исчерпывающий перечень). Это все те, кто может при определённых условиях подать жалобу.
2. С другой стороны, субъектами (нарушителями) являются а) организаторы торгов, операторыэлектронной площадки, конкурсная или аукционная комиссия; б) федеральные органы исполнительной власти, органы власти субъекта РФ или муниципалитета (а также организации, выполняющие их функции; их должностные лица и), осуществляющие процедуры из перечня исчерпывающих процедур в сфере строительства; в)уполномоченные органы и (или) организации, осуществляющие эксплуатацию сетей. К последним закон относит территориальные сетевые организации, оказывающие услуги по передаче электрической энергии, организации, осуществляющей холодное водоснабжение и (или) водоотведение, горячее водоснабжение, газораспределительные организации, теплоснабжающие организации.
3. Само же право на обжалование в порядке ст. 18.1. возникает в момент нарушения прав или (их ущемления), который, в свою очередь, а) может возникнуть во время процедуры проведения торгов (и нарушаться тогда будут права именно участников торгов); б) может возникнуть в момент начала процедуры торгов или даже до её начала (в случае нарушения срока размещения информации о проведении торгов; тогда могут быть нарушены или ущемлены права и тех, кто являлся потенциальным участником, но в итоге поучаствовать не смог из-за нарушения).
4. Нарушение, представляющее собой действие (бездействие), акт или требование нарушителя, могут состоять, помимо прочего, в: а) нарушении установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах; б) нарушении установленных сроков осуществления процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства; в) предъявления требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства; г) незаконном отказе в приеме документов, заявлений; д) предъявлении к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами. И хотя последние четыре требования относятся к тем нарушениям, которые могут быть допущены в рамках торгов по процедурам, включенным в исчерпывающий перечень в сфере строительства (к примеру, при организации и проведении аукциона на право заключения договора о развитии застроенной территории), можно сказать, что в более абстрактном виде они применимы и к другим торгам, упомянутым в ст. 18.1. (или вернее, эти четыре вида нарушения – уточнения типичных нарушений, но только в сфере исчерпывающих перечней процедур строительства).

После уяснения того, когда можно прибегнуть к правилам обжалования нарушений процедуры торгов, можно поговорить и про сам порядок обжалования и его особен

ности.

Порядок рассмотрения жалоб по ст. 18.1. и его особенности

Во-первых, стоит сказать о том, что жалоба может быть подана как в антимонопольный орган, так и в суд (часть 3 статьи 18.1.). При этом, обжалование в антимонопольном органе (во внесудебном порядке) не препятствует обжалованию в судебном порядке.

Во-вторых, данной статьёй (части 4, 5, 5.1.) выделяется три отдельных случая, для которых предусмотрены свои сроки обжалования:

1. Если торги состоялись, имело место заключение договора, то обжалование по данной статье по общему правилу допускается не позднее десяти дней а) со дня подведения итогов торгов либо б) со дня размещения результатов торгов на сайте в интернете (если такое размещение предусмотрено).
2. Если же договор не был заключён, либо же торги были признаны несостоявшимися, то обжалование допускается а) в течение трех месяцев со дня подведения итогов торгов, или б) со дня размещения результатов торгов на сайте в интернете (если такое размещение предусмотрено).
3. Также срок в 3 месяца («не позднее трёх месяцев») предусматривается и для обжалования акта, действия (бездействия) органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей, со дня принятия такого акта, совершения действия (бездействия).

В частях 6-9 обозначены распространённые правила о форме подачи жалобы (почта, факсимильная связь, в электронном или ином виде), её содержании (указание на торги, на нарушение, на конкретный акт, если он есть и т.д.), подписях, условиях возврата жалобы.

При этом, что касается условий возврата жалобы, то одним из условий указывается: то, что обжалуемые акты или действия уже были обжалованы в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Это указание является весьма хорошим напоминанием того, что, на самом деле, в рамках торгов по поводу аренды или продажи муниципальной или государственной собственности или торгов по процедурам из исчерпывающего перечня, существует как минимум два альтернативных варианта внесудебного обжалования, а также возможность как изначального, так и дальнейшего обжалования в суде.

В итоге, если лицо подаёт жалобу по правилам ст. 18.1. Закона о защите конкуренции, существует два традиционных результата:

1. Антимонопольным органом принимается решение о возвращении жалобы заявителю. Такое решение принимается в течение трёх рабочих дней со дня поступления жалобы. В этот срок антимонопольный орган сообщает заявителю о принятом решении о возвращении и указывает причины такого решения (часть 10).
2. Антимонопольный орган принимает жалобу к рассмотрению. В таком случае, он в течение трёх дней уведомляет всех о поступлении жалобы (размещает информацию на официальном сайте торгов или у себя на сайте,направляетзаявителю и другим субъектам (потенциальным нарушителям) уведомления о рассмотрении жалобы и о приостановлении торгов до её рассмотрения по существу. Если организатор торгов нарушит требование и заключит договор по этим торгам, то такой договор будет считаться ничтожным.

В случае принятия жалобы к рассмотрению тот, чьи действия обжалуются (государственный орган, оператор ЭТП, конкурсная или аукционная комиссия), обязан уведомить о наличии жалобы (времени и месте её рассмотрения, а также предоставить возможность ознакомиться с кратким содержанием) всех тех, кто подал заявки на участие в соответствующих торгах. Всё это делается в течение одного рабочего дня с момента получения уведомления от антимонопольного органа (часть 12).

Естественно, на жалобу могут быть поданы возражения не позднее чем за два рабочих дня до рассмотрения жалобы. Интересно, что подать возражения могут не только те, чьи действия обжалуются, но и другие участники торгов. Это должно быть сделано с соблюдением требований к содержанию самой жалобы, предусмотренных частью 6 ст. 18.1.

Когда жалоба принята к рассмотрению, возражения поданы, антимонопольный орган занимается её рассмотрением. Сделать это он должен в типично сжатые для закупочных процедур сроки: в течение семи рабочих дней со дня поступления жалобы (часть 14). При этом, в случае необходимости (для получения дополнительной информации), срок принятия решения по жалобе может быть продлён один раз на те же семь рабочих дней (часть 14.1.).

До принятия решения по существу заявитель может отозвать жалобу, но тогда уже не сможет повторно подать жалобу в ФАС по тем же основаниям.

Далее, комиссия антимонопольного органа, запросив и собрав все необходимые сведения, осуществляет рассмотрение обжалуемых актов, действий (бездействий) с учётом представленных сведений, документов и позиций лиц, участвующих в рассмотрении комиссией жалобы.

Неявка тех лиц, кто был уведомлен надлежащим образом, не является препятствием к рассмотрению жалобы (часть 16). Отсюда следуют выводы о том, что: надлежащее уведомление лица, которое объективно не могло присутствовать – не препятствие к рассмотрению; ненадлежащее уведомление очевидно является препятствием к рассмотрению (и потенциальным основанием для признания решения по результатам рассмотрения такой жалобы недействительным).

Комиссия по результатам рассмотрения жалобы принимает решение:

1) о признании жалобы обоснованной;

2) о признании жалобы необоснованной;

3) о необходимости выдачи предписания (в случае признания жалобы необоснованной, если при рассмотрении предоставленных документов были выявлены какие-либо иные нарушения, находящиеся в компетенции ФАС).

Также комиссия ФАС может выявить другие нарушения и выдать предписания и одновременно с вынесением решения о признании жалобы обоснованной.

Не стоит забывать, что жалоба, даже будучи принятой к рассмотрению, может и не привести к вынесению какого-то предметного решения. Так, в случаях, предусмотренных пунктами 3-5 части 9 статьи 18.1. ФАС прекращает рассмотрение жалобы. Это те случаи, по которым антимонопольный орган возвращает жалобу, но только если они наступили (или о них стало известно) только в ходе рассмотрения по существу.

В целом, решение или предписание комиссии ФАС может быть обжаловано в суд в течение трёх месяцев со дня вынесения решения / выдачи предписания.

Таковы общие правила и особенности порядка обжалования нарушений процедуры торгов по статье 18.1. Закона о защите конкуренции.

Отдельные особенности

Частью 25 статьи 18.1. предусмотрены отдельные особенности для электронных торгов по продаже государственного или муниципального имущества в соответствии с законом  Федеральным законом от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

В частности, статья предусматривает:

1) более короткие сроки обжалования действий, актов организаторов продажи государственного или муниципального имущества: в течение пяти рабочих дней со дня размещения на сайте или (если размещение не предусмотрено) со дня подписания протокола о признании претендентов участниками торгов;

2) более короткие сроки рассмотрения антимонопольной службой жалобы: в течение пяти рабочих дней со дня поступления;

3) ограничение в возможности выдачи предписания: если жалоба рассматривается по существу до даты окончания подачи заявок на участие в торгах (заявок на участие в продаже имущества), то антимонопольный орган не вправе принять решение о выдаче предписания.